Le dossier

Réponse aux Zélateurs des partenariats public-privé

Un article de Jean-Pierre Sueur dans le dernier numéro de la Revue du Trésor

Alors que les zélateurs des « Partenariats Public Privé » (PPP) continuent de présenter cette nouvelle formule comme une sorte de « remède miracle » aux difficultés que peuvent rencontrer l'Etat et les collectivités locales pour mener à bien de nouveaux projets, je suis frappé, pour ma part, par le fait que plus de deux ans après la publication de l'ordonnance du 17 juin 2004 qui les a instaurés, aucune réponse n'apparaît, ni en théorie ni en pratique, aux lourdes critiques qui avaient été présentées au Parlement – et qu'avec d'autres j'avais exprimées au Sénat – dès avant le vote de la loi d'habilitation qui a permis la publication de l'ordonnance.

Ces critiques sont, pour l'essentiel, de deux ordres.
Elles tiennent d'abord à ce que j'appellerai le respect de la spécificité des métiers et à ce qui, en l'espèce, en est le corollaire : l'égalité de tous les candidats possibles devant les marchés publics.
Avec les formules de marché classique, ou même les délégations de service public, lorsqu'on choisit de construire un ouvrage, on décide d'abord d'organiser un concours d'architecture. Plusieurs concepteurs sont en concurrence et le lauréat est sélectionné au terme d'une procédure précise, reposant sur des critères préalablement définis.
Ensuite, une fois l'architecte désigné, on définit les différents « lots » qui correspondent aux métiers du bâtiment auxquels il faut faire appel (sauf si on a recours à une entreprise générale). Une procédure précise permet de choisir, pour chaque lot, non pas le moins disant, mais le mieux-disant.
Parallèlement, l'Etat, la collectivité ou son délégataire peut mettre les organismes bancaires en concurrence pour définir lequel ou lesquels proposeront les prêts les plus intéressants.
Ensuite, lorsqu'il s'agira d'assurer l'exploitation de l'équipement, l'Etat, la collectivité ou son délégataire pourra, ou plutôt devra, mettre en concurrence les candidats qui se présenteront.
Il en ira de même ensuite pour assurer l'entretien de l'équipement.
Il en ira encore de même pour assurer sa maintenance.
Autrement dit, à chaque étape, il y a une procédure appropriée ; on respecte la spécificité des métiers et le droit pour toutes les entreprises qui répondent aux critères requis de se présenter.
A chaque étape, on choisit le « mieux disant ».
Avec les PPP, rien de tel !
On choisit en même temps, en bloc, le concepteur, le constructeur, le banquier, l'exploitant, celui qui va assurer l'entretien et celui qui aura la responsabilité de la maintenance !
Est-ce rationnel ?
Tous ceux qui ont présidé des commissions d'appel d'offre concernant non pas des PPP, mais des « marchés globaux » connaissent la difficulté de l'exercice. Il arrive – ou il arrivait – souvent dans de telles procédures que l'architecte qui avait présenté le projet qui parait le plus intéressant soit « marié » avec le constructeur qui n'apparaissait pas comme étant le plus approprié. Et inversement. On était, dès lors conduit, à faire souvent des choix par défaut.
Avec les PPP, c'est pire. On doit, concrètement, pour les équipements d'une certaine importance, choisir un « grand groupe » parmi une courte liste. Chaque groupe aura choisi – se présentera avec – son architecte, ses banquiers, son ou ses constructeur(s) sa société d'exploitation, de maintenance, d'entretien etc.

En quoi le fait de faire un tel choix « en bloc » plutôt qu'une serre de choix est-il meilleur pour l'Etat ou la collectivité ? En quoi est-il plus rationnel ? A ces questions simples, il n'y a pas de réponse.
La réalité, c'est qu'avec le PPP il n'y a plus de concours d'architecture puisque le « grand groupe » choisit l'architecte (et même si, suite aux protestations, on a donné la possibilité de faire des « succédanés » de concours d'architecture).
Avec le PPP, c'est le « grand groupe » qui choisit souverainement chaque entreprise qui interviendra, à chaque étape du processus.
Suite aux remarques faites lors du débat parlementaire, il a été mentionné qu'on pourra – ou qu'on devra – solliciter les PME et les artisans du bâtiment.
Et gageons que les « grands groupes » intervenant pour telle ou telle collectivité ne manqueront pas de faire appel à tel architecte, telle PME ou même tel artisan du bâtiment du secteur géographique concerné.
Mais ne jouons pas sur les mots !
Une chose est d' « être choisi » par un grand groupe, en qualité de sous traitant, ce qui suppose, le plus souvent, de passer sous les fourches caudines dudit groupe ; une autre chose est d'avoir le droit comme toute entreprise, de répondre à un marché public, dans le cadre d'une mise en concurrence claire, et dont les règles sont les mêmes pour tous.
Tel est le premier défaut de cette procédure. Il est rédhibitoire.
Il devrait, à lui seul, conduire, en toute cohérence, tous ceux qui sont attachés au libéralisme à récuser cette procédure.
Les PPP, en effet, c'est le contraire de l'esprit de concurrence.
C'est la capacité de concourir réduite aux grandes voire très grandes entités.
C'est finalement – si la forme se développait – le renforcement assuré de l'hégémonie de quelques groupes dans les champs économiques concernés.
C'est pourquoi il a été salutaire que suite au recours déposé par les sénateurs socialistes le Conseil Constitutionnel ait été amené à considérablement limiter les possibilités de recours aux PPP à « des situations répondant à des motifs d'intérêt général tels que l'urgence qui s'attache en raison de circonstances particulières ou locales, à rattraper un retard préjudiciable ou bien la nécessité de tenir compte des caractéristiques techniques, fonctionnelles ou économiques d'un équipement ou d'un service déterminé » (décision n°2003-473 DC du 26 juin 2003).
Il doit être noté que cette limitation repose explicitement pour le Conseil Constitutionnel sur le respect du principe d'égalité puisque la citation qui vient d'être faite est précédée de l'affirmation suivante : « la généralisation de telles dérogations au droit commun de la commande publique ou de la domanialité publique serait susceptible de priver de garanties légales les exigences constitutionnelles inhérentes à l'égalité devant la commande publique, à la protection des propriétés publiques et au bon usage des deniers publics ».
Il est donc patent que pour le Conseil Constitutionnel cette procédure est clairement dérogatoire, et que, contrairement à ce que souhaiteraient, certains de ses zélateurs, elle ne saurait être généralisée sans porter atteinte à des principes constitutionnels fondamentaux.
A ce premier défaut des PPP vient s'en ajouter un second qui tient aux financements des projets.
La formule des PPP est assurément attractive.
Avec elle l'Etat, ou la collectivité, « se décharge » en quelque sorte du financement comme de la réalisation d'un équipement.
Ils doivent simplement payer durant dix, vingt, trente ans, ou davantage, le « loyer ».
C'est pour l'Etat, comme pour les collectivités, une solution de faciliter.
Il n'est pas besoin de financer l'équipement, ni d'emprunter pour ce faire : on le fait pour vous !
Le coût de l'équipement ne prive donc pas – du moins dans l'immédiat – le budget de l'Etat ni de la collectivité.
Les emprunts ne figurent plus même dans les dettes, puisque le loyer qu'il faudra acquitter entrera dans les dépenses de fonctionnement.
Qui ne voit que ce qui n'est pas payé aujourd'hui le sera demain ?
Qui ne voit que l'on s'en remet aux générations futures pour financer un équipement dont on veut bénéficier à court terme ?
Je n'ignore pas que l'ordonnance du 17 juin 2004 a prévu dans son article 2 une « évaluation préalable ». Celle-ci devra démontrer que sur le plan économique en particulier le recours aux PPP est plus avantageux que le recours aux formules de marché classiques. Pour l'Etat, cette évaluation doit être effectuée par « un organisme expert créé par décret ». Pour les collectivités, elle pourra être faite par tout organisme de leur choix.
Comme l'écrit justement l'un des meilleurs connaisseurs du sujet, Alain MÉNÉMÈNIS dans un article publié analysant cette ordonnance (« l'ordonnance sur les contrats de partenariat : heureuse innovation ou occasion manquée ? »), AJLA, 27 septembre 2004), cette évaluation « sera d'autant plus délicate à réaliser qu'elle interviendra très en amont, à un moment où la personne publique n'aura pas connaissance des offres qui seraient susceptibles de lui être faites ».
On ne saurait mieux dire. Et sans doute Alain MÉNÉMÈNIS cultive-t-il, en l'espèce, l'art de l'euphémisme.
La réalité, c'est qu'il est indémontrable que sur trente ou quarante ans, telle collectivité fera un choix plus « avantageux » en ayant recours au PPP pour l'ensemble, divers et disparates, de prestations qu'il recouvre qu'à un ensemble de marchés classiques.
La réalité – et ce second défaut est aussi rédhibitoire que le premier – c'est que les PPP sont dans la sphère de la gestion publique l'équivalent des « crédits revolving » dont on n'a pas fini de mesurer les méfaits dans la vie de nombre de nos concitoyens et de leurs familles.

 Partenariats Public Privé
 L'ordonnance sur les Partenariats Public-Privé (PPP) a été adoptée le 16 juin par le Conseil des ministres.
>> Lire l'ordonnance
 Dans un article paru dans Le Monde daté du 4 mai 2003 et intitulé "Insécurité à Bercy", Jean-Pierre Sueur explique les dangers que représente, selon lui, le projet d'ordonnance sur les partenariats public-privé (PPP).
>> Lire l'artice de Anne-Marie COURSIMAULT dans La République du Centre (5/10/04)
 Le 12 juillet, Jean-Pierre Sueur et soixante de ses collègues sénateurs on déposé un recours devant le Conseil d'Etat.
>> L'article de Martine ORANGE dans Le Monde daté du 16 juin 2004
>> L'article de Guillaume Delacroix, dans Les Echos du 4 août 2004
>> L'article de Mathieu Prost, Libération du 2 août 2004
 Le Conseil d'Etat a rendu le 30 octobre dernier sa décision sur l'ordonnance relative aux Contrats de Partenariats Public-Privé (PPP) du 17 juin 2004.
>> La décision du Conseil d'Etat
>> "Après la décision du Conseil d'Etat", une analyse de J-P Sueur
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 Les PPP et l'architecture
 Selon le journal Les Echos (du 18 mai), l'ordonnance sur les Partenariats Public-Privé (PPP) actuellement soumise au Conseil d'Etat, pourrait être adoptée par le Conseil des ministres du 8 juin prochain. J'ai indiqué à plusieurs reprises combien ce texte me paraissait être préjudiciable aux architectes, PME et artisans du bâtiment, aux collectivités locales et aux services de l'Etat. S'agissant des architectes, je tiens à signaler l'analyse très éclairante que vient de publier M. Michel HUET, vice-président de l'Association française de Droit de la Construction dans la Revue de Droit Immobilier, qui présente les lourds enjeux induits par le nouveau dispositif pour les choix architecturaux.
>> L'article de Michel HUET
>> L'article des Echos
 Jean-Pierre Sueur a participé le jeudi 1er avril à une table ronde sur ce sujet des PPP, organisée dans le cadre de l'Assemblée générale de la Confédération
 de l'Artisanat et des Petites Entreprises du Bâtiment (CAPEB). Le compte-rendu de cette table ronde a été publié dans le numéro de mai 2004 de la revue de la CAPEB, Le Bâtiment Artisanal.
>> Lire l'article
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 La réforme des marchés publics
 Le Conseil Constitutionnel a rendu da décision le 26 juin 2003 suite au recours, signé par Jean-Pierre SUEUR, à la suite de l'adoption de la loi d'habilitation autorisant le Gouvernement à légiférer par ordonnances, en particulier dans le domaine des marchés publics.
Dans un communiqué, Jean-Pierre SUEUR considère que "la décision du Conseil Consitutionnel constitue un échec pour le Gouvernement"
>> Le communiqué intégral
 Jean-Pierre SUEUR représente le groupe socialiste du Sénat au sein du groupe de travail sur la réforme des marchés publics mis en place par Francis MER, Ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, à la demande du Premier Ministre.
>> La décision du Conseil constitutionnel
 Jean-Pierre SUEUR s'est exprimé à ce sujet dans Le Monde du 3 juin, par un article intitulé : "La machine à corruption est en marche" ; dans La Tribune du 3 juillet, sous le titre "Marchés publics : la nécessaire vigilance" et dans Le Moniteur du 4 juillet.
Il a également été interviewé par le quotidien Libération dans son édition datée du 26 juin 2003,
puis dans La République du Centre du 1er juillet.
>> L'article du Monde
>> L'article de La Tribune
>> L'article de Libération
>> L'article de La République du Centre
>> L'article du Moniteur
 Suite à l'annonce faite par le Premier Ministre d'un recul du Gourvernement sur le projet de décret de Francis MER, Jean-Pierre SUEUR se réjouit de cette décision.
>> Le communiqué intégral
 Interview de Jean-Pierre SUEUR à la revue trimestrielle ANTICOR, éditée par l'association du même nom, et constituée d'élus républicains de gauche et de droite, opposés à la corruption et qui souhaitent réhabiliter la politique.
Lire l'interview
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