Parlement

  • … Il n’y a jamais eu tant de tribunes dans les journaux exposant ce que le Conseil constitutionnel doit, devrait, pourrait, ne doit pas, ne devrait pas, ne pourrait pas… décider sur le projet de loi sur les retraites…émanant d’éminents constitutionnalistesayant, évidemment, des idées différentes sur le sujet, qu’on en vient à considérer que le Conseil, et lui seul, détient les clés de la loi ou de l’absence de loi, lui prêtant toutes sortes de prérogatives, d’intentions et de présomptions.
    Il me semble que, face à ce déferlement, il faut raison garder !
    Bien que son existence même fut souvent par, le passé, mise en cause, il m’apparaît tout d’abord qu’il est bon qu'il existe une instance chargée de veiller à la défense de la Constitution,au-delà des circonstances politiques changeantes. C’est d’ailleurs le cas dans toutes les grandes et vraiesdémocraties.
    Je me contenterai de quatre remarques à ce sujet, avant d’aborder la question de la loi sur les retraites.
    Première remarque : la composition du Conseil constitutionnel reste un objet de débat. Il compte aujourd’hui deux anciens Premiers ministres, deux anciens ministres d’Emmanuel Macron, un ancien sénateur et quatre juristes dont deux au moinsont été très liés à l’activité parlementaire. Impossible de méconnaître que la majorité de ses membres sont des politiques –même s’ils diront tous que, dès lors qu’ils sont membres de ce Conseil, leur seul et unique rôle est d’être les gardiens de la Constitution. Certains préconisent que le Conseil ne soit composé que de juristes ou de magistrats n’ayant jamais exercé de fonctions électives… Mais on objectera ce qu'on irait alors vers un « conseil de juges » n’ayant pas d’expérience du gouvernement ni du Parlement ni des collectivités locales. C’est un sujet de débat par rapport auquel je dirai seulement qu’il peut paraître paradoxal que des ministres ou parlementaires ayant participé récemment au vote des lois, à leur préparation, à leur défenseet bien sûr à l'élaboration de la politique des derniers gouvernements, en deviennent peu après les juges constitutionnels objectifs, même si je sais qu’ils peuvent se déporter et qu’ils le font.
    Ma seconde remarque porte sur la nature des décisions prises par le Conseil. Pour les lire avec soin, il m’apparaît qu’elles sont de plus en plus longues et complexes. On se perd parfois entre tous les « considérants », entre les décisions et les « réserves d’interprétation » – sans oublier les « commentaires » dont les membres du Conseil assortissent leurs décisions : il s’agit là d’une littérature au statut incertain puisqu’elle n’est pas la décision elle-même… mais est censée nous expliquer comment on doit la comprendre, l’interpréter ou l’appliquer. Il s’ensuit toute une jurisprudence au sein de laquelle le profane a quelques peines à se retrouver.
    Troisième remarque : j’ai souvent déjà dit les effets néfastes d’une jurisprudence qui a dû se mettre en place vers les années 2010 et qui conduit le Conseil à pourfendre immanquablement tous les amendements qui, selon lui, n’ont pas de rapport avec le texte de loi en discussion –ce qui me paraît méconnaître la lettre de la Constitution (je me permets de le dire humblement) en vertu de laquelle tout amendement ayant un rapport « même indirect » avec le texte est recevable en première lecture (cf. son article 45). La conséquence de cette jurisprudence trop dirimante est que les assemblées parlementaires finissent par pratiquer préventivement une autocensure à cet égard, qui porte atteinte au droit d’amendement. Mais je ne développe pas ce sujet, pour l’avoir souvent fait.
    Quatrième et dernière remarque – avant d’en venir aux retraites. Il est, bien sûr, bénéfique que soixante députés ou soixante sénateurs puissent déférer tout projet de loi adopté devant le Conseil constitutionnel – ce qui n’était pas le cas au départ –et que depuis la réforme constitutionnelle de 2008, tous les citoyens puissent, dans des conditions déterminées, saisir le Conseil constitutionnel de toute loi –y compris très ancienne –en vertu de laquelle ils se trouvent devant les tribunaux, dès lors qu’ils considèrent que cette loi n’est pas conforme à la Constitution. Cette procédure dénommée « question prioritaire de constitutionnalité » (QPC) est assurément un progrès pour les droits de tous et pour la démocratie.
     
    J’en viens au projet de loi sur les retraites.
    Comme l’a dit – notamment ­ Dominique Rousseau, il y a un argument de poids pour l’inconstitutionnalité du texte : c’est le fait que le gouvernement ait eu recours à l’article 47-1 de la Constitution. Cet article est destiné aux lois de finances et à elles seules. Il se justifie par la nécessité que les budgets de l’État et de la sécurité sociale soient votés avant le 31 décembre de chaque année. Sous les précédentes républiques, on devait arrêter les pendules. Les délais dans lesquels doivent se dérouler les débats et les votes sont ainsi contraints.
    Mais c’est par un abus de procédure que le gouvernement a considéré qu’une réformedes retraites relevait…d’une loi de finances rectificative… alors qu’il s’agit d’une loi sociale, ayant un objet propre, qui a évidemment des conséquences budgétaires (comme c’est le cas pour toutes les lois…), mais qui n’est pas une loi de finances ! Rappelons, en outre, que le fameux article 49-3 peut toujours s’appliquer aux lois de finances même si la réforme de 2008 a heureusement limité son usage…
    Autres arguments : le débat parlementaire s’est déroulé de façon singulière. L’Assemblée nationale n’a étudié, en séance plénière, que deux articles. On ne peut donc pas dire que les représentants de celles-ciau sein de la commission mixte paritaire aient été mandatés par leur assemblée pour défendre une quelconque position. Et quant au débat au Sénat, on a vu qu’il était marqué par une accumulation sans précédentde toutes les ressources de la Constitution et du règlement de cette assemblée (et ni l’un ni l’autre n’en manquent) pour restreindre dans la dernière semaine la possibilité d’argumenter… Et Dominique Rousseau ajoute que « des amendements ont été jugés irrecevables de manière très discutable » (j’ajoute qu’une interprétation fallacieuse de l’article 45 de la Constitution a encore frappé…), que « les débats ont pour le moins manqué au principe constitutionnel de clarté et de sincérité » reconnu par le Conseil, notamment sur la pension minimale à 1 200 €.
    Et il conclut que « sur ces seuls motifs », le Conseil peut censurer la loi et que « l’apaisement social serait immédiat… »
    Cela me paraît clair. Mais je n’ignore pas ce que disent d’autresconstitutionnalistes. Il est rare que le Conseil censure l’ensemble d’une loi. On peut arguer que celle-ci ne manque pas d’aspects financiers.Et les usages rappelés ci-dessus peuvent tout à fait conduire le Conseil à invalider certains articles (sur l’index senior par exemple), à limiter la portée de certains autres articles et à ajouter quelques réserves d’interprétation… sans compter les inévitables « commentaires »
    Je tirerai de tout cela quelques conclusions simples :
    1) Le respect de la Constitution est essentiel.
    2) Nous sommes dans un État de droit et c’est essentiel.
    3) Le droit ne relève pas de la science exacte, sa mise en œuvre n’est pas mathématique.
    4) Croire qu’il existe un droit épuré de toute considérationliée aux circonstances, aux contextes – et même aux convictions politiques – est sans doute illusoire.
    5) Il s’ensuit que le droit – en cette haute instance comme en toute autre – est un ensemble de choix humainséclairés par des règles, effectués par des humains dans un contexte humain !
    Jean-Pierre Sueur
     
    Post-scriptum. Pour ne pas allonger ce texte déjà trop long, je n’ai pas évoqué le fait que le Conseil constitutionnel devra– le même jour a-t-il annoncé –statuer à la fois sur la loi sur les retraites et sur la demande de recours à un référendum d’initiative partagée (RIP) en vertu de l’article 11 de la Constitution, demande dont je suis signataire. Ce n'est pas le moindre des paradoxesque le Conseil pourrait, le même jour, valider même partiellement la loi, ouvrant la voie à sa promulgation (le président de la République ne pourrait pas ne pas la promulguer) et le lancement d’un processus référendaire ayant pour objectif d’abolir ladite loi. Celle-ci serait donc théoriquement « applicable » mais pratiquement en sursis –si tant est que les conditions fixées par l’article 11, qui sont assez complexes, soient remplies ! Nous aurons – peut-être –l’occasion d’en reparler.

  • On le sait : il y a des projets de loi qui émanent du gouvernement et qui sont adoptés en Conseil des ministres, et il y a des propositionsde loi rédigées et présentées par un ou plusieurs parlementaires (députés ou sénateurs). Et l’un des apports positifs de la réforme constitutionnelle de 2008 fut d’accroître le temps dévolu aux propositions de loi dans l’ordre du jour du Parlement (au moins une semaine par mois).

    De nombreuses propositions de loi, souvent utiles et justifiées, sont ainsi adoptées par les deux assemblées. Malheureusement, très souvent – et même trop souvent – une proposition de loi adoptée dans une assemblée n’est pas même examinée par l’autre chambre. Il s’ensuit une déperdition de temps, d’énergie… et dans bien des cas un « manque à gagner » pour notre législation – même si une proposition de loi peut, lorsqu’elle ne poursuit pas son cours législatif, être transformée en amendement : je me suis plusieurs fois résolu à le faire ! Je pourrais citer bien des exemples.

    Ainsi, l’une de mes propositions de loi visant à créer des « schémas régionaux des crématoriums » attend depuis plusieurs années d’être examinée par l’Assemblée Nationale. Le résultat est que l’implantation des crématoriums obéit trop souvent au seul critère de rentabilité ou à l’arbitraire, et bien des familles doivent effectuer, lors d’obsèques, de nombreux kilomètres parce que l’équipement le plus « proche » est situé loin de leur domicile.

    Ainsi, j’espère que ma proposition de loi visant à assurer une plus juste représentation des petites et moyennes communes au sein des intercommunalités et qui a été unanimement adoptée par le Sénat, sera inscrite dans les prochaines semaines à l’ordre du jour de l’Assemblée Nationale… afin de pouvoir s’appliquer lors des prochaines élections municipales.

    Ainsi, j’espère que ma proposition de loi sur l’affectation des avoirs illicites de la corruption internationale aux populations spoliées… sera elle aussi bientôt examinée par l’Assemblée Nationale. Il y va de la morale et de la justice !

    Une solution serait, comme l’a proposé naguère un sénateur, que la Constitution prévoie qu’une proposition de loi adoptée par une assemblée doive être nécessairement examinée dans l’année qui suit par l’autre assemblée : une idée pour la prochaine réforme constitutionnelle…

    Jean-Pierre Sueur

    >> Lire mon intervention à ce sujet en commission des lois

  • 1. La crainte s'était manifestée que la nouvelle configuration de l'Assemblée Nationale pourrait empêcher le vote des projets de loi. Deux exemples récents - le projet de loi sur la sécurité sanitaire et celui sur le pouvoir d'achat - montrent que tel n'est pas, ou tel ne sera pas, le cas. Le premier de ces deux textes a donné lieu à un accord en commission mixte paritaire qui présage d'une adoption dans les deux assemblées et le second a été adopté par l'Assemblée Nationale. Je l'ai déjà écrit : il était inéluctable qu'un jour arriverait où le président de la République n'aurait pas une majorité absolue mais une majorité relative. Cet état des choses, courant dans les autres pays d'Europe, a pour effet de renforcer le rôle du Parlement. Il ne doit pas empêcher de gouverner, dès lors que le dialogue est instauré, et que des compromis sont recherchés.
     
    2. Mais c'est là que les choses peuvent devenir problématiques. Car toute la question est de savoir à quel prix les compromis sont conclus. Et, à cet égard, nous avons vécu une bien fâcheuse expérience lors du débat du projet de loi de sécurité sanitaire. En effet nous avons eu, au Sénat, le sentiment - et plus que le sentiment - que le rapporteur LR faisait tout pour que le texte soit susceptible d'être voté par le groupe LR de l'Assemblée Nationale. C'est ainsi que :
    • la date pour une "clause de revoyure" a été repoussée du 31 janvier 2023 au 30 juin 2023, au mépris des prérogatives du Parlement et alors que la première date avait été adoptée par l'Assemblée Nationale ;
    • plus grave : il a été considéré que la possibilité de contrôler aux frontières face à l'épidémie ne pouvait reposer que sur les tests, à l'exclusion des vaccins - alors que nous sommes nombreux à avoir proclamé l'ardente nécessité de la vaccination ;
    • enfin, un amendement, d'ailleurs sans effet concret et immédiat, a été adopté, au sujet des soignants non vaccinés, alors que le dépôt d'un tel amendement apparaît contraire à l'article 45 de la Constitution, comme l'a dit le président de la commission des lois de l'Assemblée Nationale lors de la commission mixte paritaire.
    Certes, avec ces amendements, le texte passera. Ils n'en sont pas moins pour moi inacceptables. C'est une interrogation pour le présent et pour l'avenir. 
     
    3. Pour avoir siégé longuement à l'Assemblée Nationale et au Sénat et avoir connu toutes sortes de situations, je puis dire que j'aime le débat parlementaire, même s'il est vif, passionné, animé. Les débats vifs, passionnés et animés sont d'ailleurs beaucoup plus intéressants que ceux qui sont ternes et convenus ! Mais l'essentiel, pour moi, c'est l'échange d'arguments, c'est la force des convictions, c'est la confrontation des idées et des projets. Et je ne confondrai jamais cela avec l'obstruction permanente, les interruptions continues, les injures et le mépris de l'autre. De telles attitudes peuvent se révéler, à terme, très préjudiciables et conforter - qui sait ? - ceux qui dans l'ombre cherchent à donner à des idées qui ne le méritent aucunement une respectabilité délétère. 
     
    Jean-Pierre Sueur

  • Pour lutter contre les déserts médicaux, de multiples mesures « incitatives » ont été essayées, sans succès probant.
    Je suis pour ma part convaincu que des mesures plus volontaristes sont nécessaires pour rétablir le droit à la santé de nos concitoyens dans tous les territoires.
    C’est pourquoi j’ai cosigné un amendement présenté par mon collègue et ami Jean-Luc Fichet qui propose de mettre en place un conventionnement territorialisé des médecins pour lutter contre la désertification médicale.
    Cet amendement n’a pas été adopté par le Sénat. Mais je constate qu’un nombre croissant de parlementaires partagent aujourd’hui la conception volontariste qui est la mienne et qui peut se concrétiser bien sûr, selon différentes modalités.
    JPS
     
     

  • C’est un terme passe-partout. Employons-le pour une fois. Oui c’est incontournable. Oui la réforme des retraites est incontournable. Sur le long terme – et même sans doute le moyen terme – le statu quo est impossible.
    Ne serait-ce que parce que la longévité de la vie augmente grâce aux progrès de la médecine.
    Raison de plus pour traiter ce sujet comme il le mérite. L’idée qu’il puisse l’être par un amendement inscrit, subrepticement ou non, dans le projet de loi de financement de la Sécurité sociale est absurde et méprisante. C’est comme si on ne voulait pas en parler vraiment, clairement.
    La solution au problème n’est ni unique ni simpliste. Ce n’est pas seulement une question d’âge. Bien d’autres facteurs entrent en ligne de compte, en particulier – mais pas seulement – la durée de cotisation, le déroulement des carrières, le degré de pénibilité des tâches effectuées, etc.
    C’est pourquoi un dialogue approfondi avec les partenaires sociaux est nécessaire avant l’arrivée du texte devant le Parlement.
    Et puis il faudra un débat approfondi au Parlement.
    Nous le savons, la Constitution donne au gouvernement des prérogatives étendues.
    Ce ne doit pas être une raison pour négliger les indispensables concertations ni les vrais débats. Tout au contraire !
    Jean-Pierre Sueur

     

  • Nul n’aurait imaginé il y a six mois que plus de la moitié de l’humanité se trouverait confinée.
    Honneur soit rendu aux rares visionnaires qui avaient vu venir le péril !
    Mais pour l’heure, chacun voit que l’urgence est de tenir bon et de tout faire, tous ensemble, pour vaincre ce mal, guérir les malades et sauver des vies.
    Honneur, oui grand honneur, à tous ceux qui y travaillent, nuit et jour, les professionnels de santé, bien sûr, et tous les autres… Et je ne citerai pas toutes les professions qui travaillent aujourd’hui, dans le courage et l’abnégation, de peur d’en oublier.
    Mais m’étant trouvé très récemment dans un EHPAD, je témoigne de toute l’humanité que j’ai trouvée chez les médecins, infirmières et aides-soignantes au cœur d’une situation très critique.
    Dans ce contexte, on attend des parlementaires qu’ils assument leur fonction : légiférer et contrôler la mise en œuvre des lois.
    J’ai parlé la semaine dernière de la législation. Nous avons adopté en quatre jours une loi d’urgence sanitaire qui était absolument indispensable. 
    Celle-ci autorise la publication de nombreuses ordonnances. Notre rôle est maintenant d’exercer un contrôle indispensable car nous avons dû – pour la bonne cause – déroger massivement au droit commun. Et cela appelle une grande vigilance. 
    Chacun mesure les leçons qu’il faudra tirer de cette situation très difficile.
    Et comment ne pas dire d’abord combien paraît révoltante la foire d’empoigne qui sévit sur les masques produits en Chine.
    C’est purement et simplement la loi de la jungle !
    Chacun voit qu’il faudra relocaliser en France et en Europe de nombreuses productions essentielles.
    Mais mesurons dès aujourd’hui les conséquences de choix aussi souhaitables. Ils auront forcément un coût.
    De même, l’affectation de plus de moyens aux hôpitaux et une plus juste rémunération de leurs personnels sont aujourd’hui unanimement soutenues. Ce ne sera que justice.
    Enfin, la prise en compte de la compensation du « manque à gagner » de tant d’entreprises, grandes et petites, et de tant de professionnels est unanimement considérée comme juste et justifiée…
    … Mais il faudra en tirer les conséquences en termes de priorités. Tout ne pourra pas être prioritaire.
    Il faudra gagner la bataille du déconfinement, mais au-delà une autre bataille s’annonce, celle d’une société résolument centrée sur les vraies priorités, sur ce qui est essentiel au détriment de ce qui l’est moins ou ne l’est pas.
    Non, nous ne pourrons revenir au statu quo !
    Cela pourra être un terrain fertile pour les démagogues.
    Préparons-nous, tout au contraire, à saisir l’occasion de cette « nouvelle donne » pour bâtir une société plus juste et plus humaine.
    Jean-Pierre Sueur

  • Il arrive souvent que des lois votées ne soient pas appliquées, les textes d’application (décrets et arrêtés) n’étant pas publiés, ou l’étant trop tardivement.

    Pour mettre fin à cet état de choses, Jean-Pierre Sueur vient de déposer, conjointement avec Franck Montaugé, sénateur du Gers, une proposition de résolution visant à modifier le règlement du Sénat afin que le rapporteur d’un projet ou d’une proposition de loi ait pour charge, après leur adoption, d’assurer le contrôle de leur application et d’en rendre compte régulièrement.

    Le rapporteur sera également chargé d’assurer l’évaluation de la loi.

    Les commissions compétentes assureront le suivi du processus à l’issue des mandats.

    Cette proposition de résolution sera prochainement inscrite à l’ordre du jour du Sénat.

    >> Lire le texte de la proposition de résolution